2026年6月，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，部署加快构建智能化穿透式监管体系，加强重点领域穿透监管、健全监管闭环。这标志着穿透式监管从自上而下的政策要求，转入体系化建设阶段。
回看2026年初，国务院国资委相继出台两份文件：2号文《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》，明确“穿透至最终出资主体、穿透至底层交易实质、穿透至实际受益方”的监管要求，圈定产权股权、投融资、贸易供应链、担保及资金拆借与关联交易、境外经营、混改企业六大重点穿透领域。《国务院国资委办公厅关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》中，进一步提出数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪的“五自动”要求，加快实现内控体系数智化转型升级。在终身问责与违规经营投资责任追究机制不断完善的背景下，信息不透明、过程不可追溯，已不只是管理效率问题，而是实实在在的治理风险。
从2024年监管要求不断强化，到2026年专项制度体系成型、“智能化穿透式监管体系”成为明确部署，信号已经清晰：穿透式监管的上半场是“数据贯通”，下半场是“智能体”。
监管为何穿不透
穿透式监管直指传统监管模式的三个断点。
一是层级断点。地方国企集团普遍拥有三级甚至四级、五级子企业，经营信息通过报表层层合并、层层修饰向上传递，集团总部看到的往往是加工后的真相。风险在末端子公司长期积累，暴露时已传导至顶层，处置空间所剩无几。
二是数据断点。资金、债务、投资数据分散在不同主体、不同系统之中，口径不一、事后报送。账户体外的资金循环、嵌套多层的违规担保，在报表式监管下几乎无从察觉。
三是过程断点。传统监管只问结果、不看过程，“三重一大”决策如何形成、大额资金流向何处，事后难以回溯。等到审计发现问题，损失往往已经造成。
国资委令第46号《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》今年1月1日起施行，将终身追责落到实处之后，看不清不再只是管理粗放的问题，其本身就是企业和领导干部面临的最大风险。
何为“四全”
随着穿透式监管要求不断深化，“全级次、全链条、全过程、全要素”已成为理解这场变革的总纲。落到地方国企场景，可以逐一具象化。
全级次，是从集团总部穿透到最末端的子公司、项目公司，打破层级之间的信息壁垒。集团有多少个账户、多少层股权、多少笔担保，必须在一张图上清晰呈现。
全链条，是贯通决策、执行、监督各环节，还原业务实质。融资性贸易、违规担保等“形式合规、实质违规”的操作，正是全链条穿透的重点对象。
全过程，是对重大事项全生命周期的动态跟踪，监管从事后报数转向事前预警、事中干预，风险处置窗口由此大幅前移。
全要素，是人、财、物、权、责的全覆盖。每一笔异常交易都能追溯到决策人、执行人，这是终身追责得以落地的前提。
看得见，更要看得懂
承接“四全”，数据贯通是第一道必答题。这需要一套数字化管控底座：以统一数据为基，以在线业务系统为纲，以预警模型为用。对外，它是监管机构实施穿透式监管的技术载体；对内，它是集团总部实现一级管住一级的工具。底座解决了“看得见”的问题——全级次的家底被归集，业务的过程被留痕。
但底座的边界也在这里。传统系统的预警依赖固定指标和阈值：指标覆盖不到的风险，系统看不见；指标布得太密，告警泛滥，最终仍要靠人逐条研判；至于合同文本、会议纪要中的业务实质，系统更无从读起。看得见的越来越多，看得懂的依然太少——“四全”要真正落地，还缺一层会思考的能力。
大模型技术的不断发展，为突破这些瓶颈提供了新的可能。
Super-agent：国资监管的“超级智能体”
近年来，各类AI智能体已逐渐进入国资国企的日常：写材料的、查数据的、审单据的，单点效率确有提升。但这些普通智能体有一个共同特征——一问一答、一事一办：人把任务拆好、喂到它嘴边，它只完成其中一环。面对穿透式监管这样跨层级、跨领域的系统工程，一百个各自为战的智能体，也拼不出一张完整的风险图景。
Super-agent（超级智能体）的不同之处，在于它是全自主执行的系统级形态。它无需等待任务指令：总控智能体常驻于数据与系统之上，依据监管规则和风险信号自主发起核查——股权结构发生变动，自动启动穿透核查；大额资金出现异常，自动追踪资金流向；债务临近到期，自动测算偿付压力。何时启动、核查什么、穿透多深，由其依据规则自主决策，任务拆解、专业调度与跟踪闭环全程自主完成，呈现在管理者面前的是核查结论和处置建议。如果说普通智能体是被动响应、一事一办的单个工具，super-agent则是一支自主值守、分工明确、协同运转的数字化队伍。穿透式监管需要的，正是后面这种形态。
具体而言，这套体系呈现一个中枢＋N个哨兵的架构：各专业智能体作为节点编排在同一张任务图上，由数据流和风险事件驱动协同运转。中枢是总控智能，负责全局任务调度、风险研判汇聚、生成决策参考；哨兵是各专业智能体，对应2号文六大重点领域中与地方国企最相关的场景：
资金哨兵，盯守大额资金异动，自动绘制资金流向图谱；
债务哨兵，推演债务到期压力，追踪担保链条的风险传导；
投资参谋，对“三重一大”事项开展决策前的合规预审；
交易监察，对合同文本、资金流水、货物单据进行三流比对，从实质上识别融资性贸易和关联交易——这正是固定指标做不到的事；
画像官，生成全级次企业的动态画像，为“一企一策”考核提供支撑；
溯源官，还原异常事项的责任链条，让每一次决策、每一笔资金、每一项操作都能落实到具体的决策人、执行人，使终身追责有账可查、有据可依。
需要特别强调的是边界设计：能力上超级，权限上收敛。发现、研判、跟踪可以交给智能体自主完成，决策和处置权必须留给人；智能体的每一条建议全程留痕、可审计、可追溯。
现代咨询在多年深耕国资国企数字化转型的实践中，已率先形成“AI全要素数据底座＋AI数字员工”的产品体系，把咨询方法论、管理规则与AI技术融合在同一套数字架构之中：
AI全要素数据底座——国资国企的数据资产中枢。打通集团多元业务系统与内外监管链路，将多源异构数据标准化治理、资产化沉淀，让集团管理实现“四可”：可观，全域资产实时映射，家底清晰可视；可测，各项指标、项目、效益算得清、可衡量；可调，指标、策略、流程柔性配置，随需调整；可控，超期督办、违约预警、总额约束自动执行，风险事前阻断。向上承载集团管控、国资监管与经营分析，是所有 AI 应用生长的土壤。
AI数字员工——嵌入集团管控全场景的数字生产力。任务督办、合规审核、风险预警、数据填报等标准化事务智能执行、7×24 小时在岗，同时支持穿透核查与经营分析，推动集团管理从“人找事”转向“事找人”、从“事后监督”转向“实时防控”。
落地三步走
对地方政府和国企集团而言，穿透式监管的数字化建设可按三步稳妥推进。
第一步，筑底座。
数据贯通仍是一切的前提。开展全级次企业的产权、账户、债务全量清查，先解决底数不清；在此基础上建设AI全要素数据底座，打通多元业务系统，将多源异构数据标准化治理、资产化沉淀，统一数据标准与服务出口，让全级次数据可用、可信、可调用。
第二步，试哨兵。
优先选择风险较为集中、数据基础较好、管理需求迫切的业务场景，如资金异动监测、债务风险分析等，先上单点智能体，小切口、深穿透、快迭代，跑通一个、验证一个，再谈推广。
第三步，成体系。
多智能体协同成网，AI数字员工按监管场景逐步扩充，打破专业智能体之间的能力边界，构建super-agent体系，实现跨领域的信息共享、风险研判和协同处置，推动监管从单点智能走向整体智能，最终形成覆盖重点领域、贯通业务全流程的智能化穿透式监管体系。
结语
穿透式监管要穿透的，表面是层级与数据，实质是长期形成的管理惯性。制度指明了方向，技术条件已经具备，真正的考题留给了管理者：当智能体成为国资监管体系中的常态化辅助力量，管理者才能将更多精力投入经营决策与价值创造——这既是监管方式的升级，也是国资国企治理能力一次难得的跨越。
