众所周知，2025年将是城投企业“退平台”的大年。目前多地政府都把压降融资平台数量，推动融资平台退出与转型，作为今年国资国企改革发展的重点。但“退平台”的本质并非简单理解为退出银保监会、财政部或其他管理机构的监管名单，而是要在摆脱传统融资路径依赖基础上，真正实现城投企业的市场化转型和产业化发展。那么，当前城投企业“退平台”的情况到底如何？各地的“退平台”又面临哪些挑战？城投企业如何有效实现名单退出与实质性转型呢？

基于对全国各地“退平台”实践的长期指导和深度服务，现代咨询专家团队结合服务城投企业改革发展20多年经验，总结提出以下“六步走”策略，为加快实现地方城投企业退出融资平台，实现市场化转型提供参考和借鉴。

媒体报道丨城投转型“两驾马车”：压降平台 分类施策

专家观点｜城投转型不是城投转产投而是城投＋产投

一、城投企业“退平台”的基本情况

自去年11月国家推动“一揽子化债新政”落地实施以来，城投市场就掀起了一轮新的“退平台”浪潮，也带来了自2015年出现城投企业退平台热以来的又一次提速。其原因是2014年“43号文”首次提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，2024年“150号文”发布后，更进一步明确了城投公司“退平台”时限、标准和监管等要求。这使得各地政府特别是城投企业的“退平台”工作，将进一步提速，政府融资平台的“清零”工作也开始进入了倒计时。

回顾总结当前的城投企业“退平台”情况，主要有以下三个方面的特点：

第一，当前“退平台”进度好于预期，2027年6月实现“退平台”清零有望。从全国范围来看，在2025年3月6日举行的第十四届全国人大三次会议新闻发布会上，中国人民银行行长潘功胜就表示，到2024年末，与2023年初相比较，约有40%的地方政府融资平台通过市场退出、市场化转型等方式退出了融资平台的序列。尤其是在12万亿元地方化债“组合拳”推出后，融资平台退出进程显著加快。与此同时，财政部部长蓝佛安也表示，一揽子债务置换政策实施后，使融资平台数量减少了4680家，占全年减少总数的三分之二以上。也就是说，在两年左右的时间内实现了接近50%的平台退出，这为后面2025、2026和2027年上半年两年半完成平台退出清零，创造了良好的胜利条件。

第二，在政策和转型双重压力下，城投企业“退平台”被动提速。根据债券市场公开媒体披露的信息显示，2025年1-2月，全国城投企业退出投资平台的数量分别为22家、31家，已声明市场化经营主体数量分别为22家、17家。而各地实际“退出平台”的城投企业数量，将远高于在发行人层面所公开披露的数量。据现代研究院不完全统计，有14个省份在2025年政府工作报告、预算执行情况报告等文件中，提及了融资平台退出工作的进展情况和后续要求等。他们的相关表述我们也进行了梳理，情况如下：

资料来源：各省份政府工作报告、预算执行情况报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告等。

由此可以看出，由于政策目标的明确要求和城投企业高质量转型发展的实际需要，当前各地政府基本实现了由“在化债中发展”到“在发展中化债”的根本转变，这对促进地方城投企业退出政府融资平台名单，推进国有企业的市场化转型，极为有利，一个“退平台、促转型”的全面提速、持续加速的全新局面，正在形成。

第三，“退平台”呈现差异化现象，信息披露意愿和退出速度不一。从目前的公开数据分析来看，相比于非重点省份对“退平台”工作的内容披露，国家明确的12个债务化解重点省份（除贵州省、云南省和青海省未能收集到）对“退平台”工作的信息披露，意愿更为强烈。主要原因在于，重点省份更希望通过有关信息的披露，向外界传递政府化解债务问题和提升城投企业运行效率的决心和信心，以获得外界特别是金融、投资机构更好的理解和支持。此外，这部分地区“退平台”的进度也相对更快，取得了显著成果。例如，宁夏、内蒙古、吉林和辽宁的平台退出比例已高达76%、66.5%、56.7%和55.9%，均高于全国平均水平。这和今年“两会”期间，所公开宣传的“化债压力减轻”、“融资平台改革转型迈出重要步伐”的阶段性改革成果，也是相吻合的。但是，在非重点省份中，也出现了如新疆融资平台清退进度位居全国前列的情况。目前，虽然新疆政府部门暂未披露有关“退平台”的具体数据，但新疆财政厅厅长郝磊不久前曾公开表示：“力争在2025年底完成所有融资平台清理退出工作”，足以推断新疆地区的政府融资平台公司退出任务，将会提前完成。

此外，随着不同地区城投企业“退平台“工作的陆续开展，以及中央“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”等提法，也越来越多地得到社会的关注和地方政府的认同。但需要注意的是，不同地区在“退平台”“促转型”方面的做法和态度存在差异，为部分城投企业的退出工作带来挑战，进而造成其在路径和策略选择上存在不同。

二、城投企业“退平台”面临的挑战

1、为退而退，对转型的认知偏差导致“假转型”

部分地区的政府领导包括部分城投企业负责人，片面地把“退平台”理解为退出监管、扩大融资的手段，把“退平台、促转型”作为权宜之计，简单地当作一项政治任务来完成。过度依赖行政手段，进行“企业拼装”与“资产拼凑”，导致转型后的主体严重缺乏市场化运营能力。同时，部分平台公司将转型简单视为满足新增融资条件的手段，通过腾挪债务、虚构营收、盲目扩资等短视行为，调整财务结构，长期反而加剧债务负担和财务风险。此外，由于对转型最终目标理解不够深入，且平台自身资源禀赋较弱，自身推动转型的内生动能不强，增加了转型过程中的不确定性和风险。

2、退而未变，对转型的标准认定缺乏硬杠杠

全国范围内，对平台公司“市场化”的界定标准尚未统一，使得平台转型的认定过程缺乏明确的指引和规范，更没有严格的指标体系和条条杆杠。这种情况不仅可能引发地方政府虚报“退平台”、虚报转型成功的假象，同时也会在一定程度上掩盖事实真相，削弱化债、转型政策的影响力，更为严重的是影响融资平台公司“市场化”发展进程，阻碍国有资产和市场资源的合理有效配置，掩盖地方政府债务的真实风险。此外，对政府融资平台公司的“市场化”转型认定标准存在差异，也导致了城投企业在制定转型发展战略规划，市场化和产业化实现路径等方面，方向不明、要求不清，难以找准转型发展的目标和重点。不同地区不同标准，还会使得城投企业在跨区域合作、城市资源整合等方面，面临诸多困难和障碍，限制了其发展空间和核心竞争力的提升。

3、化而未减，债务与融资难题始终阻碍转型落地

由于城投企业存量债务的形成，有一个相当长的历史时期，债务种类、期限结构、渠道来源多种多样。部分债务还涉及许多历史性遗留问题，清理难度非常大。同时，城投企业在城市基础设施和公共服务供给、产业培育和扶持等方面，承担大量政府责任和资金投入任务，债务规模仍在不断攀升。但由于市场化经营能力较弱，企业债务的偿还，主要还是依赖财政支持或者借新还旧的模式，循环滚动。企业还本付息的压力，实际上没有减轻，反而持续增加。此外，在有限的化债支持手段下，由于金融债权人分散、信息不对称等问题，征得2/3以上债权人同意、继续债务置换、有序化债等工作，推进也比较缓慢，这些都影响了“退平台”的进程。即使在顺利实现退出平台名单以后，城投企业在新增债券融资、主体信用评级等方面，也会受到335等一系列设定条件的影响，对现有计划安排项目的推进、资金筹集和产业投资等，都产生了一定的影响。化债与融资的矛盾，甚至可能对城投企业未来可持续发展和产业优化布局，也带来连锁的不良反应。

4、先天不足，经营性资产缺乏制约企业核心竞争力

早期，城投企业作为地方政府授权基础设施建设、投资和运营主体，普遍存在公益性资产庞大、经营性资产不足的结构性缺陷。这类企业在成立之初，就是以代政府融资、建设公益性项目为主要职能，资产以道路、桥梁、管网和场馆等公益性、准经营性资产为主。据现代研究院统计，城投企业平均经营性资产占比不足30%，且资产回报率长期低于1%，能产生现金流的业务十分缺乏。在地方政府债务监管趋严及土地财政政策失灵的情况下，融资能力与偿债保障能力持续下降。

尽管近年部分城投尝试转型市场化经营，但低效资产沉淀、专业运营能力缺失及政企边界模糊等制度性障碍，导致造血功能的培育仍然十分困难，形成”融资-建设-资产沉淀-债务高企”的恶性循环。加上城投企业的日常运营，受传统行政管理体制的影响，市场化经营理念和盈利导向意识比较淡薄，在企业管理、市场经营、专业人才等方面能力和实力欠缺。因此，一方面，总体资产质量不高，经营性资产占比偏低；另一方面，业务结构单一，缺乏多元化、市场化业务布局和管理团队。同时，在同一地区还存在国企平台公司之间的业务同质化竞争等现象，这进一步加剧了城投企业自身造血功能不足，过度依赖外部“输血”，又极大地制约和限制了企业的自主发展与市场化竞争能力的形成。

此外，城投企业作为地方国有资本运营和管理的市场化运作载体，不仅要满足在地区经济社会发展方面，政府领导提出的“行政化”要求，还要满足在企业经营管理方面合法合规的“市场化”要求，资产、业务和专业人才的严重缺乏，也一定程度上削弱了城投企业的自主经营、自我发展能力和企业的核心竞争力。

三、平台退出与转型要“六步走”

我们认为，城投企业的退出融资平台与转型，是一项长期性和系统性的工程，并非是简单的“先退后转”工作或“两线并行”取其一的选择。各地城投企业退出的具体路径该如何选择，我们认为，关键还是要结合自身实际，一步一个台阶的走下去。简单来说就是，城投企业运行有1.0-5.0的版本（见现代咨询对城投行业发展的贡献之二：首创城投公司1.0-5.0版本识别方法），而城投要实现退出平台与转型，则必须要坚持“六步走”的策略。

1、精准设定退出平台与转型目标

• 明确退出目标，把握退出节奏。聚焦“2027年6月底，全面实现融资平台清零”的目标以及各省市更为细化的时间节点要求，遵循“先易后难、集中突破”的总体思路，制定“退平台”方案，确保平稳退出。
• 审视平台功能，细化功能定位。重新明晰城投平台的功能定位，聚焦区域产业发展、城市建设运营和民生服务保障三大方向，推动资源高效配置和专业化发展。
• 借“十五五”规划契机，在客观分析自身能力和不足的基础上，聚焦主责主业，结合“十五五”规划做好转型布局，强化主责主业定位与管理，遵循“突出主业，聚焦实业”的基本原则，找准转型发展方向，明确国有资本重点投资领域和方向，对核心主业与培育主业进行前瞻性布局。

2、全面开展债务清理与转化

• 妥善化解存量债务。通过全面梳理债务情况，分类制定债务化解方案，包括争取财政资金偿还、资产处置变现偿还、项目收益偿还、债务置换和重组等具体措施与时间表。同时，要注重债务化解与经济发展的兼顾与平衡，实现从“在化债中发展”到“在发展中化债”的理念转变。
• 有序完成退出工作。在隐性债务逐步清零，本地政府出文明确不再承担地方政府融资职能后，积极与债权人沟通协商，征得三分之二债权人同意后，有序向相关部门申请退出融资平台名单。并妥善安排退出后续事宜，包括风险监测、企业整合重组和人员安置等。
• 有效提升财务韧性。坚持“保安全、优结构、降成本”原则，保障资金安全和债务的稳定偿还，优化债务与融资结构，降低融资成本，以增强可持续发展能力。

3、稳步推进资产资源整合重组

• 全面开展资产清查与分类。分类梳理经营性、非经营性和准经营性资产，建立资产数据库，为优化配置提供支撑。
• 科学实施资产剥离与深度重组。分类制定资产剥离方案，移交非经营性资产，优化准经营性资产运营模式，整合经营性资产，打造具备市场竞争力的核心业务板块。同时，更大力度实施“两非”“两资”处置出清工作，提升资本配置效率。
• 积极探索多维度资产盘活策略。编制拟盘活项目清单和盘活方案，灵活运用出租挖潜、合作经营、股权退出、产权转让等多种盘活方式，探索优质资产证券化路径。

4、重塑地区发展命运共同体政企关系

短期来看，城投平台与政府之间仍将保持紧密关系；中长期来看，将仅存在股权关系、关联方关系、公共政策管理关系。

• 建立政企分开规范体系。明确政企关系边界和权责分配，政府的职能将转向宏观调控、政策制定、市场监管以及公共服务等，而城投平台需明确独立市场主体的定位，摆脱对政府的过度依赖，在资产、债务、业务等方面“算好账”“分好家”。
• 建立政企市场化合作机制，即政府交办任务机制、项目投融资平衡机制、经营性项目开发经营机制，推动政企合作可持续发展。

5、重组突破实现业务体系再造

• 整合梳理核心业务。诊断式评估现有业务，识别具备核心竞争力、可持续增长潜能且契合企业战略的关键业务领域，并整合地方特色产业资源，最大化激发资源效能。
• 强化重组资产和升级传统业务。依托传统城投类业务积累的经验和资源优势，挖掘上下游产业链价值空间，推动国有资产、城市资源和业务经营的优化重组，推动传统产业的升级换代，向价值化、纵深化拓展。
• 精准布局未来产业和新兴业务。紧跟政策导向，积极布局数字经济、绿色经济等新领域、新赛道，做好长期资本、战略资本、耐心资本，探索“城投+产投”模式。同时，深化跨层级、跨区域合作，加大产业招引力度，提升本地产业能级。

6、打造高效规范的现代新国企

• 构建适配转型的组织架构。基于转型后的业务布局，构建扁平化、精干化、高效化的组织架构，设立匹配核心业务板块的事业部或子公司，并强化总部职能，提升决策执行效率。
• 完善国有企业现代公司治理。整合决策清单，优化“三重一大”决策机制，持续完善企业法人治理结构，提升治理效能。
• 建立稳固的市场化经营机制。深化落实三项制度改革，完善薪酬与绩效管理体系，探索开展专项奖励和中长期激励，激活发展内生动力。
• 打造四位一体合规管理体系。构建由“组织体系、制度体系、运行机制和保障机制”四大模块组成的合规管理体系，形成合规管理“三道防线”。
• 强化人才队伍建设。大力弘扬企业家精神，健全人才培育和留用机制，优化人才结构，增强核心竞争力。